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本書以清代邸報(bào)為核心材料，系統(tǒng)梳理其制度架構(gòu)、傳播機(jī)制與外部影響，揭示政府信息公開(kāi)在晚清如何在“默許”中形成內(nèi)通外達(dá)局面，又如何在中外勢(shì)力交織下暴露系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)。書中通過(guò)考察邸報(bào)在中外傳播中的政治功能與安全隱患，展示了國(guó)家在面對(duì)內(nèi)部泄密、外部操控、信息霸權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)對(duì)邏輯。本書依據(jù)“古一今一理”的分析路徑，總結(jié)了信息安全治理的“?！迸c“變”規(guī)律，既從歷史經(jīng)驗(yàn)中提煉恒定邏輯，也對(duì)數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管和制度適應(yīng)提出面向未來(lái)的建議。作為歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐深度融合的研究成果，本書為信息公開(kāi)與國(guó)家安全之間的協(xié)調(diào)機(jī)制提供了重要參考，也為理解中國(guó)政府治理邏輯提供了嶄新視角。

陳玲，南寧師范大學(xué)教師，副研究員，廣西大學(xué)管理學(xué)博士。研究方向?yàn)檎崩碚?、?guó)家安全與政府信息治理。研究成果發(fā)表于Humanities and Social Sciences Communications(《人文社科通訊》)、CSSCI來(lái)源期刊《上海翻譯》等中英文學(xué)術(shù)期刊。

緒論

第一節(jié) 本書緣起及學(xué)術(shù)價(jià)值

一、本書緣起

二、本書學(xué)術(shù)價(jià)值

第二節(jié) 國(guó)內(nèi)外研究綜述

一、關(guān)于政府信息公開(kāi)

二、關(guān)于政府信息公開(kāi)與保密

三、關(guān)于政府信息公開(kāi)對(duì)國(guó)家安全的影響

四、研究簡(jiǎn)評(píng)

第三節(jié) 本書框架

一、研究問(wèn)題

二、研究思路

三、研究方法

第四節(jié) 創(chuàng)新點(diǎn)

一、以傳統(tǒng)公開(kāi)媒介為基礎(chǔ)的政府信息公開(kāi)安全威脅因素探索

二、基于歷時(shí)性比較的政府信息公開(kāi)安全政策建議

第五節(jié) 本書結(jié)構(gòu)

第一章 概念界定、理論基礎(chǔ)與分析框架

第一節(jié) 概念界定

一、政府信息

二、政府信息公開(kāi)

三、國(guó)家安全

第二節(jié) 理論基礎(chǔ)

一、國(guó)家安全理論

二、總體國(guó)家安全觀

第三節(jié) 分析框架

一、論證邏輯

二、分析框架

第二章 以邸報(bào)為媒介的清代政府信息公開(kāi)機(jī)制

第一節(jié) 以邸報(bào)為中心的清代政府信息公開(kāi)

一、歷史上的政府信息公開(kāi)

二、清代邸報(bào)概述

三、清代邸報(bào)與政府信息公開(kāi)、國(guó)家安全

第二節(jié) 清代政府信息公開(kāi)的資源組織

一、組織管理體制

二、人力資源構(gòu)成

三、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)組成

四、傳播模式選擇

第三節(jié) 清代政府信息公開(kāi)的范圍

一、公開(kāi)對(duì)象

二、公開(kāi)內(nèi)容

第四節(jié) 清代政府信息公開(kāi)的動(dòng)力來(lái)源

一、原動(dòng)力

二、應(yīng)動(dòng)力

第五節(jié) 清代政府信息公開(kāi)的主要功用

一、朝廷執(zhí)掌政權(quán)的重要工具

二、地方官紳觀察政情、參政議政的重要憑借

本章小結(jié)

第三章 清代政府信息公開(kāi)的安全問(wèn)題

第一節(jié) 信息公開(kāi)安全構(gòu)成要素與影響因素

一、政府信息公開(kāi)安全構(gòu)成要素

二、政府信息公開(kāi)安全影響因素

三、危及國(guó)家安全的邸報(bào)信息

第二節(jié) 危害政府信息公開(kāi)安全的內(nèi)部因素

一、提前泄露信息削弱政府控制權(quán)

二、私抄訛傳弱化政府權(quán)威性

三、政治謠言影響政府穩(wěn)定性

四、信息壁壘降低政府行政效率

第三節(jié) 危害政府信息公開(kāi)安全的外部因素

一、邸報(bào)在全球公共領(lǐng)域的傳播

二、危害政府信息公開(kāi)安全的外部因素

本章小結(jié)

第四章 清代政府信息公開(kāi)安全問(wèn)題成因及應(yīng)對(duì)舉措

第一節(jié) 政府信息公開(kāi)安全問(wèn)題成因

一、內(nèi)部安全問(wèn)題成因

二、外部安全問(wèn)題成因

第二節(jié) 清政府應(yīng)對(duì)信息公開(kāi)安全問(wèn)題的主要措施

一、應(yīng)對(duì)內(nèi)部威脅的舉措

二、應(yīng)對(duì)外部威脅的舉措

本章小結(jié)

第五章 政府信息公開(kāi)安全問(wèn)題之“?！薄白儭奔捌鋯⑹?p/>

第一節(jié) 危害現(xiàn)代政府信息公開(kāi)安全的因素

一、危害現(xiàn)代政府信息公開(kāi)安全的內(nèi)部因素

二、危害現(xiàn)代政府信息公開(kāi)安全的外部因素

第二節(jié) 政府信息公開(kāi)安全保障體系

一、應(yīng)對(duì)內(nèi)部威脅的保障體系

二、應(yīng)對(duì)外部威脅的保障體系

第三節(jié) 政府信息公開(kāi)安全問(wèn)題的“常”與“變”

一、政府信息公開(kāi)安全問(wèn)題之“常”

二、政府信息公開(kāi)安全治理之“變”

第四節(jié) “常”與“變”的啟示

一、“常”的啟示

二、“變”的啟示

本章小結(jié)

結(jié)論與展望

研究與發(fā)現(xiàn)

一、晚清時(shí)期客觀上已形成內(nèi)通外達(dá)的政府信息公開(kāi)局面

二、晚清政府信息公開(kāi)存在系統(tǒng)性安全風(fēng)險(xiǎn)

三、當(dāng)代政府信息公開(kāi)依然面臨內(nèi)部和外部的安全隱患

四、把握“?！迸c“變”，可裨益當(dāng)代政府信息公開(kāi)治理體系建設(shè)

不足與展望

一、研究對(duì)象類型范圍有待充實(shí)

二、研究案例有待豐富

三、研究?jī)?nèi)容有待細(xì)化

四、研究維度有待拓寬

參考文獻(xiàn)

后記

無(wú)

本書以清代邸報(bào)為研究對(duì)象，立足豐富的中外史料，系統(tǒng)梳理了清代官方信息的生成、傳播及其運(yùn)行機(jī)制。作者不拘泥于傳統(tǒng)政治史的敘事框架，而是從信息傳播與制度運(yùn)行的角度，呈現(xiàn)清代行政體系中信息流動(dòng)的復(fù)雜面相。全書在嚴(yán)謹(jǐn)史料考證的基礎(chǔ)上，引入信息傳播與安全維度的分析視角，細(xì)致討論官方信息在傳播過(guò)程中所面臨的秩序維護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題，深化了對(duì)清代政治運(yùn)行方式與文書制度的理解。本書兼具史料厚度與方法創(chuàng)新，對(duì)于清史研究、信息傳播史、公共管理史等領(lǐng)域的研究者具有重要參考價(jià)值，也為相關(guān)領(lǐng)域的跨學(xué)科研究提供了可借鑒的研究范式。

（第二章）第一節(jié) 以邸報(bào)為中心的清代政府信息公開(kāi)

一、歷史上的政府信息公開(kāi)

如果將政府信息公開(kāi)理解為政府及時(shí)發(fā)布政策信息，使公眾廣泛知曉的話，那么這種制度在形式上早已有之。歷代的詔令、露布、榜文、告示，如“布告遐邇，咸使聞知”“布告天下，以風(fēng)百姓”等，都具有現(xiàn)代“政府信息公開(kāi)”的意蘊(yùn)。

其一，政府信息公開(kāi)與政府相伴相生，歷史根源深遠(yuǎn)。一般認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家中的民主政治制度實(shí)踐起源于西方，從西方國(guó)家來(lái)看，政府向公眾公開(kāi)信息的實(shí)踐并非近代才有。據(jù)歷史記載，西方政府利用公報(bào)形式進(jìn)行信息公開(kāi)的實(shí)踐淵源可追溯至古羅馬時(shí)代。公元前59年，羅馬共和國(guó)執(zhí)政官凱撒頒布了一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性法令：“元老院之日常議程，須逐日記載并公之于眾?！边@一舉措催生了《每日紀(jì)聞》（Acta Diurna），即以石膏涂抹的白木板，詳盡記載元老院會(huì)議概要、政府政令詳情、軍事勝利成果、法律變更通知及稅務(wù)相關(guān)信息。專人負(fù)責(zé)編撰并將其傳播至羅馬的各個(gè)主要城市，并一直持續(xù)至公元476年西羅馬帝國(guó)滅亡。

英國(guó)于1665年創(chuàng)辦《牛津公報(bào)》（Oxford Gazette），作為官方機(jī)關(guān)報(bào)，專門發(fā)布政府信息。瑞典在1766年通過(guò)了《出版自由法》（Swedish Freedom of Writing and the Press Act of 1766），確立公民獲取政府文件的權(quán)利。美國(guó)《獨(dú)立宣言》（1776年）承認(rèn)行政部門控制信息的權(quán)力是限制參與的一種手段，而1787年的憲法第一條修正案禁止限制言論或出版自由，提出人民主權(quán)理念，為美國(guó)信息公開(kāi)立法和制度建設(shè)奠定基本原則。法國(guó)在《人權(quán)和公民權(quán)利宣言》（1789年）中明確主權(quán)在民思想，并強(qiáng)調(diào)公民有權(quán)免費(fèi)獲取預(yù)算等信息。

我國(guó)政府信息公開(kāi)的歷史則更加悠久。史料顯示，在早期國(guó)家形成階段的夏朝，國(guó)家機(jī)器不斷發(fā)展和完善，國(guó)家“首領(lǐng)”是在“天意”與“民心”的基礎(chǔ)上取得政治合法性，因此，國(guó)家會(huì)在每年新春時(shí)通過(guò)宣令官在公共場(chǎng)所公布國(guó)策，讓天下臣民知曉。又如《周禮》作為中國(guó)最早的國(guó)家治理體系文獻(xiàn)，記載了多種周朝政務(wù)公開(kāi)實(shí)踐，包括公開(kāi)方式（懸掛、巡講等）和官員職責(zé)等。春秋時(shí)期的“懸書”作法，即民眾將意見(jiàn)書寫后公開(kāi)展示，也是一種早期的政務(wù)溝通機(jī)制。

秦朝通過(guò)建立文書行政體系和驛道網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)政務(wù)信息的有序傳播。漢代以詔書形式公布法令和公告，進(jìn)一步強(qiáng)化信息公開(kāi)。三國(guó)時(shí)期的“露布”和南北朝的“朝報(bào)”“宮門抄”，以及唐代的《進(jìn)奏院狀》，均展現(xiàn)了政府信息公開(kāi)的逐步發(fā)展。到了宋代，地方政府被要求定時(shí)宣讀中央政策，確保其執(zhí)行和受監(jiān)督。有學(xué)者指出，宋代中央政治官報(bào)是我國(guó)政府信息公開(kāi)制度之濫觴。明代朱元璋更是要求地方政府公布衙門人員配置，通過(guò)邸報(bào)公開(kāi)行政信息。清代政府繼續(xù)利用邸報(bào)發(fā)布信息，并在光緒年間進(jìn)一步擴(kuò)大公開(kāi)范圍和程度，標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的初步完善。

其二，傳統(tǒng)國(guó)家時(shí)代的政府信息公開(kāi)在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中日益規(guī)范化。在傳統(tǒng)觀念中，政府信息公開(kāi)的重點(diǎn)在于內(nèi)容。然而，隨著對(duì)信息公開(kāi)認(rèn)識(shí)的更新，回溯我國(guó)歷朝歷代政府信息公開(kāi)的形式以及相關(guān)制度不難發(fā)現(xiàn)，除公開(kāi)內(nèi)容之外，傳統(tǒng)王朝國(guó)家在公開(kāi)時(shí)效及規(guī)范化、制度化建設(shè)方面不斷發(fā)展革新。

在公開(kāi)時(shí)效性方面，一般以法律制度確保政策迅速傳達(dá)，并配套嚴(yán)格的處罰措施。以唐代《唐律疏議》為例，其中明確規(guī)定了對(duì)遲延處理官方文件官員的處罰：“凡是拖延制作文件的人，每天受五十杖，每天增加一等級(jí)，十天被徒刑一年?！焙笫浪巍⒚?、清均沿襲了這一制度。在信息公開(kāi)的規(guī)范化方面，自秦朝起，國(guó)家進(jìn)一步明確制度文本標(biāo)準(zhǔn)，要求文件制作兩份，一份存放于皇帝辦公場(chǎng)所，一份置于禁室，嚴(yán)禁私自接觸或篡改。為確保政令權(quán)威性與準(zhǔn)確性，國(guó)家還會(huì)定期統(tǒng)一發(fā)布制度標(biāo)準(zhǔn)文本。

由此可見(jiàn)，政府信息公開(kāi)的傳統(tǒng)路徑是自上而下，由上級(jí)政府逐級(jí)向下傳達(dá)政策，最終由基層政府向民眾發(fā)布。這一機(jī)制確保政策首先為政府人員知曉并掌握，最終傳達(dá)至社會(huì)公眾，是政策制定、執(zhí)行和協(xié)同的重要基礎(chǔ)，也是古代國(guó)家治理體系不可或缺的組成部分。

二、清代邸報(bào)概述

中國(guó)歷史上的邸報(bào)，由朝廷傳知朝政的文書抄本發(fā)展而來(lái)，內(nèi)容為內(nèi)閣所發(fā)題本、奏折、諭旨等，亦稱邸抄、邸鈔、朝報(bào)、京鈔、科抄等。京報(bào)一稱在清代中葉以后逐漸流行，但“邸報(bào)”仍是最通行的稱謂。

邸報(bào)作為王朝國(guó)家傳遞官方信息的媒介，起源于漢代，在宋、明時(shí)期逐步完善，并延續(xù)至清代。清代學(xué)者永瑢指出，內(nèi)閣接收諭旨和奏疏后，交由提塘官抄錄并分發(fā)各地，即為邸抄。邸報(bào)內(nèi)容源自皇帝諭旨和官員奏折，由專人每日抄錄、整合、刊印，分發(fā)全國(guó)各級(jí)官員，其來(lái)源與發(fā)行渠道均受官方控制。

邸報(bào)的內(nèi)容構(gòu)成與格式規(guī)范與正式公文一致，通常原文排印，不作刪改，但其傳播范圍又遠(yuǎn)超一般公文，因而成為各地官員、士紳獲取朝廷動(dòng)態(tài)和異地政治信息的關(guān)鍵渠道。盡管邸報(bào)并非正式公文，卻因其權(quán)威傳遞渠道而具有極高政治地位，是清代權(quán)力運(yùn)作的重要象征。

除邸報(bào)外，清代政府信息公開(kāi)媒介還包括告示和政府官報(bào)。告示是一種張貼于指定地點(diǎn)、供公眾閱讀的政府通告，內(nèi)容涵蓋官員管理、財(cái)政稅收、教育、軍事、司法、賑災(zāi)、社會(huì)風(fēng)俗等諸多領(lǐng)域。1907年清政府發(fā)行《政治官報(bào)》，被認(rèn)為是中國(guó)歷史上首個(gè)由中央政府直接公開(kāi)出版發(fā)行的官方報(bào)刊，系統(tǒng)刊載政務(wù)文件，僅對(duì)軍機(jī)與外交機(jī)密加以限制。

綜合而言，清代邸報(bào)、告示和政府官報(bào)共同承擔(dān)著傳遞政府信息、灌輸官方意識(shí)形態(tài)、服務(wù)統(tǒng)治秩序的功能。但相比之下，邸報(bào)在清代政府信息傳播體系中具有無(wú)可替代的特殊地位。不同于主要面向國(guó)內(nèi)的告示和清末方才出現(xiàn)的政府官報(bào)，邸報(bào)在18世紀(jì)即受到西方關(guān)注并被譯介傳播，使清代政府信息公開(kāi)在很大程度上走向國(guó)際，也由此埋下國(guó)家安全隱患。

三、清代邸報(bào)與政府信息公開(kāi)、國(guó)家安全

以邸報(bào)為中心考察清代政府信息公開(kāi)對(duì)國(guó)家安全的影響，主要因?yàn)檑?bào)既是清代政府信息公開(kāi)的重要媒介，又在清晚期因西傳而異化為西方獲取中國(guó)情報(bào)的重要渠道，直接危及國(guó)家安全。

一方面，邸報(bào)是清政府至關(guān)重要的信息公開(kāi)媒介。其存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、涵蓋內(nèi)容廣、影響范圍大，是中央政府向全國(guó)持續(xù)公開(kāi)政治信息的權(quán)威渠道。邸報(bào)所刊載的上諭、題本均為原文排印，未經(jīng)刪改，具有極高權(quán)威性。清代政府信息公開(kāi)最初主要面向官僚體系，后逐漸擴(kuò)展至更廣泛的公眾乃至全球公共領(lǐng)域。邸報(bào)在組織管理、內(nèi)容生產(chǎn)和發(fā)行控制等方面已形成完整制度，是我國(guó)傳統(tǒng)政府信息公開(kāi)的最完備形態(tài)。

另一方面，清代邸報(bào)是研究政府信息公開(kāi)外部安全風(fēng)險(xiǎn)的最早案例。18世紀(jì)以來(lái)，在華西方人士已開(kāi)始關(guān)注并節(jié)譯邸報(bào)。19世紀(jì)初，隨著西方資本主義擴(kuò)張和全球化進(jìn)程推進(jìn)，西方對(duì)中國(guó)真實(shí)信息的需求急劇上升。邸報(bào)因其權(quán)威性和信息密度，被視為重要情報(bào)來(lái)源。

邸報(bào)西傳使清政府原本限定于官僚系統(tǒng)內(nèi)部的信息公開(kāi)，滑向“無(wú)限范圍”的國(guó)際傳播，甚至引發(fā)西方對(duì)中國(guó)“公開(kāi)議政”。這一過(guò)程導(dǎo)致軍政信息潛在泄露，嚴(yán)重危及國(guó)家安全。西方列強(qiáng)后期對(duì)邸報(bào)控制權(quán)的爭(zhēng)奪，更直接沖擊中國(guó)主權(quán)與政治安全。盡管邸報(bào)并未涵蓋所有敏感事件，但現(xiàn)有史料已足以說(shuō)明，清代政府信息公開(kāi)在外部環(huán)境變化下，對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生了深刻影響。